BUDAYA POLITIK DALAM PROSES DEMOKRATISASI DI INDONESIA

BUDAYA POLITIK DALAM PROSES DEMOKRATISASI DI INDONESIA

Seiring dengan datangnya era reformasi pada pertengahan tahun 1998 itu, Indonesia memasuki masa transisi dari era otoritarian ke era demokrasi. Dalam masa transisi itu, dilakukan perubahanperubahan yang bersifat fundamental dalam berbagai bidang kehidupan, termasuk membangun tatanan kehidupan politik baru yang demokratis. Arah baru ini menjadikan Indonesia oleh Freedom House (2003), dimasukkan sebagai salah satu dari dua negara demokrasi baru bersama Nigeria yang paling signifikan yang muncul setelah tahun 1997.

Perubahan Undang-undang Dasar dan Proses Demokratisasi

Pada awal masa transisi itu, agar agenda reformasi dapat dilaksanakan secara lebih utuh dan sistematis, dilakukan percepatan pemilu, yang semula direncanakan tahun 2003 dimajukan menjadi tahun 1999. Setelah terbentuk pemerintahan baru hasil Pemilu 1999 berbagai agenda reformasi dijalankan, termasuk salah satu yang terpenting adalah melakukan perubahan (amandemen) UUD 1945.

Desakan kuat bagi adanya perubahan UUD 1945, salah satu latar belakangnya adalah karena konstitusi ini kurang memenuhi aspirasi demokrasi, termasuk dalam meningkatkan kemampuan untuk mewadahi pluralisme dan mengelola konflik yang timbul karenanya. Lemahnya checks and balances antar lembaga negara, antar pusat-daerah, maupun antara negara dan masyarakat, mengakibatkan mudahnya muncul kekuasaan yang sentralistik, yang melahirkan ketidakadilan. Tidak dipungkiri, sentralisme kekuasaan pemerintah di bawah UUD1945, telah membawa implikasi munculnya ketidakpuasan yang berlarut-larut dan konflik di mana-mana. Konflik tersebut cukup mendasar, karena mengkombinasikan dua elemen yang kuat: faktor identitas berdasarkan perbedaan ras, agama, kultur, bahasa, daerah, dan lain-lain; dengan pandangan ketidakadilan dalam distribusi sumber-sumber daya ekonomi.

Dengan demikian tidaklah mengherankan apabila gagasan perubahan UUD 1945 dengan cepat segera mengambil hati dan pikiran rakyat, serta menjadi agenda pembicaraan berbagai kalangan. Sakralisasi UUD 1945 selama puluhan tahun yang membuat tidak ada yang dapat mengambil sifat kritis terhadap UUD 1945, runtuh seketika.

MPR hasil pemilihan umum 1999 yang diselenggarakan dengan cukup demokratis, menindaklanjuti tuntutan masyarakat yang menghendaki perubahan UUD 1945 dengan melakukan satu rangkaian perubahan konstitusi dalam empat tahapan yang berkesinambungan, sejak Sidang Umum MPR Tahun 1999 sampai dengan Sidang Tahunan MPR 2002. Perubahan konstitusi tersebut dilakukan MPR karena lembaga negara inilah yang berdasarkan UUD 1945 berwenang untuk melakukan perubahan UUD.

Perubahan UUD tersebut dilakukan MPR guna menyempurnakan ketentuan fundamental ketatanegaraan Indonesia sebagai pedoman utama dalam mengisi tuntutan reformasi dan memandu arah perjalanan bangsa dan negarapada masa yang akan datang, dengan harapan dapat berlaku untuk jangka waktu ke depan yang cukup panjang.

Seiring dengan itu, perubahan UUD tersebut juga dimaksudkan untuk meneguhkan arah perjalanan bangsa dan negara Indonesia agar tetap mengacu kepada cita-cita negara sebagaimana tertuang dalam Pembukaan UUD 1945, yaitu melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia, memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa, dan ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian yang abadi, dan keadilan sosial.

Perubahan UUD 1945 telah mewujudkan konstitusi Indonesia yang memungkinkan terlaksananya penyelenggaraan negara yang modern dan demokratis. Semangat yang diemban dalam perubahan konstitusi tersebut adalah supremasi konstitusi, keharusan dan pentingnya pembatasan kekuasaan, pengaturan hubungan dan kekuasaan antarcabang kekuasaan negara secara lebih tegas, penguatan sistem checks and balances antarcabang kekuasaan, penguatan perlindungan dan penjaminan hak asasi manusia, dan pengaturan hal-hal mendasar di berbagai bidang kehidupan.

Semangat tersebut di atas dapat terlihat dari adanya penegasan yang mengatur pelaksanaan kedaulatan rakyat; pernyataan bahwa Indonesia adalah negara hukum; kesejajaran kedudukan antarlembaga negara sehingga tidak dikenal lagi adanya lembaga tertinggi negara dan tinggi negara tetapi setiap lembaga negara melaksanakan tugas dan wewenangnya sesuai UUD 1945; pembatasan masa jabatan Presiden dan Wakil Presiden hanya maksimal dua kali masa jabatan; seluruh anggota lembaga perwakilan dipilih dan tidak ada lagi yang diangkat; pemilihan Presiden dan Wakil Presiden secara langsung oleh rakyat; kekuasaan membentuk undang-undang di tangan lembaga legislatif; pembentukan lembaga perwakilan baru Dewan Perwakilan Daerah (DPD) yang memperkuat posisi daerah dalam sistem ketatanegaraan kita; dan pembentukan lembaga pelaksana kekuasaan kehakiman baru Mahkamah Konstitusi (MK).

Selain itu juga dimuat ketentuan mengenai pemilihan umum setiap lima tahun dan diselenggarakan oleh suatu komisi pemilihan umum yang bersifat nasional, tetap, dan mandiri; pengaturan mengenai wilayah negara; ketentuan mengenai hak asasi manusia yang sangat rinci, dan pengaturan hal-hal mendasar berbagai bidang kehidupan seperti ekonomi, pendidikan, pertahanan dan keamanan, ilmu pengetahuan, kesejahteraan sosial, kebudayaan, dan lain-lain.

Berbagai perubahan mendasar tersebut kemudian ditindaklanjuti dengan penerbitan berbagai undang-undang organik serta peraturan di bawahnya. Kesemuanya diarahkan untuk mewadahi proses transisi ke demokrasi, khususnya sebagai pedoman dalam menyelenggarakan Pemilu 2004 yang diharapkan menjadi batas akhir masa transisi dan mulai dimasukinya era baru bagi bangsa Indonesia, yaitu era konsolidasi demokrasi.

Transisi dan Konsolidasi Demokrasi

Pemilu 2004 yang diharapkan menjadi “jembatan emas” berakhirnya masa transisi dan mulai dimasukinya era konsolidasi demokrasi telah berlangsung secara damai dan demokratis. Pemilu yang berjalan lancar dan tertib serta demokratis tersebut serta berlangsung tanpa gejolak, kekerasan, apalagi pertumpahan darah merupakan prestasi luar biasa bagi bangsaIndonesia.

Tidak sedikit para pengamat menilai, jika ditinjau dari pemilih yang secara langsung dapat memilih kandidat Presiden dan Wakil Presiden yang disukainya, sistem Pemilu Presiden dan Wakil Presiden di Indonesia dapat dipandang lebih maju dan setingkat lebih tinggi bobotnya dibanding Pemilu Presiden dan Wakil Presiden di AS, karena pemilih di AS tidak dapat langsung memilih kandidat yang diinginkannya. Merekahanya memilih electoral collage, baru hasil electoral collage itu menentukan siapa kandidat yang menang di suatu distrik pemilihan dengan sistem “pemenang mengambil semua suara”. Sistem ini di AS makin banyak dikritik karena rumit dan sering tidak mencerminkan kehendakmayoritas pemilih. Hal itu dapat dilihat pada Pemilu 2000 di mana George W. Bush menang karena lebih banyak meraih suara electoral collage, padahal jumlah suara pemilihnya (popular vote) lebih sedikit dibanding Al Gore.

Pemilu 2004 telah menghasilkan pasangan Presiden dan Wakil Presiden, DPR, dan DPD untuk periode lima tahun ke depan. Lembaga-lembaga negara lainnya juga telah berjalan, yaitu MPR, BPK, MA, dan MK. Lembaga-lembaga negara tersebut kini telah bekerja melaksanakan tugas konstitusionalnya sebagaimana diatur dalam UUD 1945 yang telah disempurnakan. Seiring dengan itu UUD 1945 yang telah disempurnakan telah dijalankan oleh penyelenggara negara sesuai ruang lingkup tugasdan wewenangnya.

Pada titik inilah dapat dikatakan bahwa masa transisi telah berakhir dan Indonesia memasuki era baru, yakni dimulainya era konsolidasi demokrasi. Larry Diamond (1999: 65-73) menjelaskan, masa transisi adalah titik awal atau interval (selang waktu) antara rezim otoritarian dengan rezim demokratis. Transisi dimulai dari keruntuhan rezim otoritarian lama yang kemudian diikuti atau berakhir dengan pengesahan lembaga-lembaga politik dan aturan politik baru di bawah payung demokrasi. Adapun konsolidasi demokrasi mencakup peningkatan secara prinsipil komitmen seluruh elemen masyarakat pada aturan main demokrasi. Konsolidasi juga dipahami sebagai proses panjang yang mengurangi kemungkinan pembalikan (reversal) demokratisasi, mencegah erosi demokrasi, menghindari keruntuhan demokrasi, yang diteruskan dengan melengkapi demokrasi, pendalaman demokrasi dan mengorganisir demokrasi secara berkelanjutan. Pada akhirnya proses konsolidasi akan membuahkan pemantapan sistem demokrasi secara operasional dan memperoleh kredibilitas di hadapan masyarakat dan negara.

Budaya Politik Dalam Konsolidasi Demokrasi

Seluruh pembahasan di atas didasarkan pada hasil pemikiran para pakar dan akademisi Barat. Apakah demokrasi merupakan monopoli dunia Barat? Tidak adakah varian budaya lainnya dalam demokrasi? Ataukah budaya merupakan pembenaran atau hanya sekedar bentuk lain, dari kekuasaan yang permisif ? Ideologi politik yangditerapkan Indonesia, di bawah pemerintahan Soekarno dan Soeharto berpandangan bahwa budaya merupakan variabel nyata dari system politik apapun, dan karenanya masa itu menegakkan konsep sistem politik yang dianggap paling sesuai dan mampu menggambarkan nilai-nilai dasar dan karakteristik masyarakat Indonesia. Lee Kwan Yew, pendiri dan perancang sistem politik negara Singapura juga telah mengembangkan konsep yang menempatkan nilai budaya sebagai elemen penting dalam sebuah sistem politik. Menurutnya politik berbasis multibudaya tidak akan pas bagi negara dengan masyarakat yang multirasial seperti Singapura. Sebagai konsekuensinya, di Singapura ditetapkan sebuah sistem yang oleh dunia Barat dianggap tidak demokratis. Hal ini menunjukkan bahwa Singapura merupakan “an authoritarian Confucian anomaly among the wealthy countries of the world” (Huntington, 1991: 302).

Hasil pemikiran para pakar umunya menyimpulkan bahwa budaya memberikan pengaruh tertentu bagaimana demokrasi diadopsi oleh berbagai negara (lihat Alagappa, 1996; Fukuyama, 1996; Lipset, 1996; Huntington, 1996: Inglehart, 2000). Berkembang pemikiran nilai budaya sebagai faktor determinan yang menentukan suksesnya ekonomi negara-negara Asia Timur. Tetapi sejak terjadinya krisis ekonomi, argumentasi mengenai keunggulan nilai budaya Asia (Asian values) seakan menghilang. Amartya Sen (2001: 6) mengritik hipotesis Lee Kwan Yew bahwa negara yang didominasi oleh budaya Confucianism mempunyai peluang pertumbuhan ekonomi yang lebih cepat, hanyalah berbasis pada perhitungan empiris yang sporadik dari informasi yang terbatas dan sangat selektif.

Kenyataan memang menunjukan negaranegara di Asia dalam membangun sistem demokrasinya lebih banyak mengedepankan gaya demokrasi ala barat seperti Filipina, Korea, Thailand, Taiwan dan sekarang ini Indonesia. Walaupun demikian nilai budaya masih dianggap sebagai variabel penting dalam pelaksanaan demokrasi. Seperti dinyatakan oleh Inglehart (2000: 96) bahwa dalam jangka panjang, demokrasi tidak hanya didasari pada perubahan institusi atau perilaku elit politik, melainkan keberlangsungannya akan tergantung pada nilaidan kepercayaan dari masyarakat awam di wilayahnya.

Dahl (1997: 34) memperkuat gagasan bahwa konsolidasi demokrasi menuntut budaya demokrasi yang kuat yang memberikan kematangan emosional dan dukungan yang rasional untuk menerapkan prosedur-prosedur demokrasi. Ia melandaskan penekanannya pada pentingnya budaya demokrasi pada asumsi bahwa semua sistem politik termasuk sistem demokrasi, cepat atau lambat akan menghadapi krisis, dan budaya demokrasi yang tertanam dengan kuatlah yang akan menolong negara-negara demokrasi melewati krisis tersebut. Implikasinya proses demokratisasi tanpa budaya demokrasi yang mengakar menjadi rentan dan bahkan hancur ketika menghadapi krisis seperti kemerosotan ekonomi, konflik regional atau konflik sosial, atau krisis politik yang disebabkan oleh korupsi atau kepemimpinan yang terpecah. Sejalan dengan pemikiran Dahl, Huntington (ibid: 258) memfokuskan pada isu budaya demokrasi dalam hubungan antara kinerja dan efektifitas pemerintah demokratis baru dan legitimasinya, sebagai bentuk kepercayaan publik dan elit politik terhadap sistem nilai demokrasi. Budaya demokratis harus berarti adanya pemahaman bahwa demokrasi bukanlah panacea. Karena itu, konsolidasi demokrasi terjadi bila masyarakat menyadari bahwa demokrasi merupakan solusi dari masalah tirani tetapi belum tentu untuk masalah lain (ibid: 263).

Huntington memperingatkan bahwa tahun-tahun pertama berjalannya masa kekuasaan pemerintahan demokratis yang baru, umumnya akan ditandai dengan bagi-bagi kekuasaan di antara koalisi yang menghasilkan transisi demokrasi tersebut, penurunan efektifitas kepemimpinan dalam pemerintahan yang baru sedangkan dalam pelaksanaan demokrasi itu sendiri belum akan mampu menawarkan solusi mendasar terhadap berbagai permasalahan sosial dan ekonomi di negara yang bersangkutan. Tantangan bagi konsolidasi demokrasi adalah bagaimana menyelesaikan masalah-masalah tersebut dan tidak justru hanyut oleh permasalahan-permasalahan itu.

Tantangan Membangun Budaya Politik Demokrasi

Dari berbagai uraian di atas terlihat bahwa meskipun ada perbedaan pandangan mengenai derajat pentingnya pengaruh budaya dalam proses membangun demokrasi, namun hampir semua penulis sependapat bahwa budaya merupakan faktor yang mempengaruhi terkonsolidasinya demokrasi. Fareed Zakaria (2003: 55) mengatakan “Culture is important. It can be a spur or a drag, delaying or speeding up change”. Namun ia berpendapat bahwa budaya bukanlah sesuatu yang statis, budaya juga berkembang. Ia mengambil contoh antara lain budaya Jerman di tahun 1939 yang sangat berbeda dengan tahun 1959, hanya dalam 20 tahun. Max Weber mencap budaya yang berbasis ajaran Konghucu menghalangi kemajuan, namun di abad ke 20 apa yang disebut “Asian Values” dipandang sebagai penyebab suksesnya ekonomi negara-negara Asia3. Bagaimana kita di Indonesia? Tanpa melihat jauh ke belakang, banyak pengamat menyatakan bahwa aman dan lancarnya Pemilu yang demokratis di tahun 1999 dan tahun 2004, menunjukkan bahwa secara kultural bangsa Indonesia sudah siap menerima demokrasi sebagai norma utamakehidupan politik.

Yang paling menonjol adalah pemilihan Presiden baru-baru ini yang oleh banyak kalangan dikhawatirkan akan diwarnai oleh konflik-konflik antar pendukung masing-masing calon Presiden. Ada kekhawatiran bahwa bentrokan-bentrokan itu akan dipertajam oleh pertentangan sosial (social cleavages) yang sudah ada di masyarakat, dan tampil ke permukaan dalam suasana kebebasan yang lahir bersama reformasi, seperti pertentangan etnis dan agama.

Ternyata kekhawatiran itu tidak terjadi. Pemilu parlemen dan presiden di Indonesia berjalan tanpa insiden, bahkan tanpa protes yang berarti, sesuatu yang fenomenal di sebuah demokrasi baru dan apalagi di Dunia Ketiga.

Namun di balik kenyataan ini, kita masih menemukan bahwa nilai-nilai yang diperlukan untuk sebuah demokrasi yang mapan atau terkonsolidasi belum sepenuhnya tertanam dengan kokoh seperti tercermin dalam perilaku para elit dan institusi politik kita.

Beberapa contoh yang terjadi belakangan ini bisa kita ambil. Pemilihan umum yang menjadi syarat utama bagi tegaknya demokrasi akan menghasilkan yang menang dan yang kalah. Selanjutnya hasil itu akan menentukan siapa yang memegang kekuasaan, dan siapa yang berada di luar kekuasaan dan menjadi oposisi.

Tidak adanya oposisi yang efektif adalah satu argumen penting yang menyangkal pengakuan Orde Baru sebagai rezim yang demokratis. Huntington (1991: 305) misalnya menggaris bawahi kriteria pertama untuk demokrasi sebagai kompetisi terbuka untuk memilih partai-partai politik tanpa ada pembatasan sedikitpun terhadap pihak oposisi. Peran dari oposisi dalam demokrasi adalah sepenting seperti peran mereka yang sedang berkuasa. Misalnya di bawah tradisi Inggris pihak oposisi mempunyai kabinet bayangan. Demokrasi memungkinkan terjadinya perubahan dalam pemerintahan sebagai sesuatu prinsip yangmendasar. Schmitter dan Karl (1996: 56) berpendapat bahwa di dalam demokrasi mereka yang memenangkan pemilihan menyadari kemenangan ini sebagai hal yang temporer dan tidak akan menggunakannya untuk menghalangi pihak yang kalah untuk meraih kemenangan di kemudian hari. Menurut mereka, semua demokrasi melibatkan “derajat ketidakpastian” tentang siapa yang akan memenangkan pemilihan. Dengan kata lain, jika hasil pemilihan selalu tertentu, dan perubahan tidak terjadi dalam jangka waktu panjang menjadi pertanyaan apakah sistem itu adalah demokratis.

Dalam parlemen, adanya partai-partai pemerintah dan oposisi adalah tradisi demokrasi yang sudah berakar. Kedua pihak diharapkan bekerja sama. Konflik di DPR beberapa waktu lalu menunjukkan bahwa prinsip itu belum membudaya betul dalam penerapan demokrasi kita dewasa ini. Semangat dalam demokrasi seyogianya adalah bahwa apa yang dilakukan pemerintah belum tentu selalu salah, tetapi tidak juga selalu benar. Di sinilah wakil-wakil rakyat dalam parlemen berperan. Memang sikap partisan selalu ada, dan juga menjadi salah satu ciri demokrasi. Namun pada demokrasi yang sudah mantap, sikap itu diterapkan dalam batas-batas kepatutan dan diletakkan di bawah kepentingan nasional.

Contoh yang lain, yang sekarang juga menjadi wacana di masyarakat adalah masalah pemilihan Kepala Daerah yang berdasarkan UU No. 32 Tahun 2004, mulai tahun depan akan dilakukan secara langsung. Tidak lagi oleh DPRD baik untuk Gubernur maupun Bupati/Walikota. Ini sebuah langkah maju lagi dalam proses konsolidasi demokrasi.

Namun pada dasarnya Undang-undang itu hanya memungkinkan pemilihan Kepala Daerah dari antara calon-calon yang diajukan oleh partai-partai yang memperolah suara hasil Pemilu dalam DPRD di atas persentase tertentu atau threshold. Undang-undang itu dengan demikian tidak memungkinkan adanya calon di luar yang diajukan oleh partai politik, atau yang sering disebut sebagai calon independen. Pengaturan ini sangat unik, karena di hampir semua negara yang menerapkan sistem demokrasi adanya calon independent dimungkinkan.

Para anggota DPD dalam kunjungan kerja ke daerah untuk menampung aspirasi masyarakat, di hampir semua provinsi memperoleh masukan dari masyarakat yang menginginkan dibukanya kemungkinan calon independen. Argumentasinya, adalah mungkin ada seseorang tokoh yang baik sebagai Kepala Daerah, tetapi tidak berkeinginan untuk berafiliasi dengan partai politik. Yang mungkin menjadi latar belakang lahirnya ketentuan itu adalah bagaimana agar jangan semua orang bias mencalonkan diri, dan jumlah calon tidak menjadi terlalu banyak. Sesungguhnya hal ini dapat diatur seperti cara pencalonan anggota DPD, yaitu dengan memperoleh dukungan berupa tandatangan dari rakyat pemilih, yang jumlahnya diatur berdasarkan jumlah pemilih yang terdaftar di daerah yang bersangkutan.

Demikian pula dengan pelaksanaan otonomi daerah. Walaupun sudah menjadi agenda nasional, banyak yang mempertanyakan apakah arahnya sudah sesuai dengan semangat otonomi daerah, yaitu di samping mendekatkanpelayanan kepada masyarakat, adalah mendekatkan proses pengambilan keputusan sedekat mungkin kepada masyarakat. Banyak kalangan meragukan apakah pemekaran wilayah provinsi dan kabupaten/ kota betul-betul didasari oleh semangat itu, atau lebih kepada kepentingan politik elit lokal. Di tengahtengah gencarnya proses desentralisasi di negeri ini, ada kesan bahwa struktur institusi di pusat malah makin membengkak.

Di samping beberapa contoh yang bersifat kini di atas, ada banyak contoh lain yang menunjukkan bahwa proses konsolidasi demokrasi kita belumlah tuntas. Adanya konflik-konflik di daerah-daerah yang seharusnya dapat diatasi melalui jalur-jalur demokrasi menunjukkan bahwa masih banyak pihak yang belum melihat demokrasi sebagai jalan untuk menyelesaikan pertikaian atau perbedaan pendapat.

Bagaimana membangun budaya demokrasi, menggantikan cara kekerasan dengan cara perundingan dan permusyawaratan merupakan tantangan bagi bangsa kita dalam mengukuhkan dan melestarikan demokrasi sebagai sebuah sistem yang meskipun tidak sempurna, tetapi sejarah membuktikan adalah yang terbaik di antara berbagaialternatif lainnya.

Sebagai penutup, demokrasi harus bias dibangun bukan hanya sebagai sistem politik, tetapi juga harus diyakini sebagai cara hidup dan bagian dari jati diri. Untuk itu demokrasi haruslah membuahkan hasil yang dapat dirasakan oleh masyarakat, yaitu berupa kesejahteraan yang lebih meningkat, kualitas penyelengaraan negara yang lebih baik, serta ketenteraman masyarakat yang lebih terjamin.